5. Полуостров «в правовом поле Украины»

Политическая дискриминация

Ликвидация самостоятельности исполнительной власти Крыма и ограничение в целом автономии полуострова, предпринятое Киевом весной 1995 года, ни в коей мере не решило проблему создания нормальной системы взаимоотношений центра и автономии. Политика официального Киева по отношению к Крыму предстает ни чем иным как сочетанием широковещательных словесных деклараций с жестким ограничением самостоятельности региона на деле. С одной стороны, украинские власти в лице президента Л. Кучмы постоянно утверждали, что не намерены ликвидировать или ограничивать крымскую автономию. Так еще 25 июля 1994 года в интервью германскому журналу «Шпигель» Л. Кучма заявил: «Пример Крыма уже показывает, что отдельные регионы нуждаются в большей автономии, Украина должна стать федеративным государством. Но это задача будущего».¹ Сходные мысли Президент неоднократно высказывал и впоследствии, говоря, что выступает за расширение прав Крыма в экономической области. Однако реальная политика центра в отношении полуострова была направлена на сужение компетенции его властей и, напротив, расширение прямого вмешательства в управление регионом. Полуофициально эта политика называлась «возвращением Крыма в правовое поле Украины».

В августе 1995 года Л. Кучма подписал серию указов об организации органов исполнительной власти в Крыму. Верховному Совету Крыма было возвращено право назначать на должность и освобождать премьер-министра правительства Крыма, однако эти перемещения могли теперь осуществляться лишь по согласованию с Президентом и Кабинетом министров Украины. Согласно указу Л. Кучмы районные исполнительные комитеты Советов были преобразованы в местные государственные администрации со сложной системой подчинения, замыкавшейся на Киев. Тем самым местная власть в Крыму была включена в унифицированную вертикаль исполнительной власти, сформированной на территории Украины.

Киев, однако, не ограничился попытками снивелировать политические особенности Крыма, но и пошел на создание (оно выглядело как реорганизация) особого контрольного органа украинских властей в Крыму — представительства Президента Украины в Автономной Республике Крым. В конце января 1996 года назначенный еще Л. Кравчуком на пост представителя Президента крымчанин В. Горбатов был освобожден от должности. На его место был назначен один из главных «специалистов по крымской проблеме» депутат ВР Украины от Днепропетровской области Д. Степанюк. Одновременно полномочия представителя были существенно расширены. Так представитель получил не только право наблюдать и контролировать деятельность местных властей, но и напрямую вмешиваться в эту деятельность: согласно новому положению о Представительстве глава этого органа может отменять решения местных (районных) властей Крыма «в случае нарушения ими Конституции и Законов Украины». Представитель Президента становился также «координатором» деятельности правоохранительных органов в Крыму, он также мог отныне утверждать кадровые назначения во всех государственных учреждениях, подчиняющихся Киеву. При Представителе создавался обширный административный аппарат, сам Представитель получал статус чиновника высшего ранга, по существу равный статусу первых лиц Крыма.²

Реорганизация Представительства Президента Украины в Крыму встретила негативную реакцию местной прессы и значительной части депутатского корпуса. Крымские газеты окрестили Д. Степанюка «соглядатаем» и «наместником» Киева. Все время нахождения его на этом посту отношения Д. Степанюка с ведущими крымскими изданиями — «Крымской Правдой», «Крымским Временем», «Таврическими Ведомостями» оставались весьма напряженными.

Весной 1996 года, через год после мартовского удара Киева по крымской автономии, развернулись дискуссии по проекту новой Конституции Украины, и, в частности, по разделу, посвященному Крыму. Еще 23 ноября 1995 года Конституционная комиссия одобрила проект новой Конституции государства, где Крыму был посвящен отдельный Х раздел. В целом он фиксировал то правовое положение Крыма в составе Украины, которое определялось Законом от 17 марта 1995 года. Однако 24 февраля 1996 года в него были внесены существенные изменения, касавшиеся Крыма. В частности было предложено изменить название автономного образования — вместо «Автономная Республика Крым» — «Автономия Крым». Согласно новому проекту образование не могло иметь Конституцию, но лишь Устав (Статут), подлежавший утверждению Верховной Радой Украины. Республиканские власти лишались права издавать региональные Законы (лишь нормативно-правовые акты). Верховный Совет Крыма становился лишь представительным, но не законодательным органом и т. д. Как писала газета Таврические Ведомости, оценивая новый вариант проекта: «Крым теряет возможность принимать участие в формировании и осуществлении внешнеполитической деятельности Украины в вопросах, которые затрагивают интересы Крыма. Органы власти Крыма также не будут иметь права обращаться в Конституционный Суд Украины в случае нарушения органами власти государства полномочий Крыма. Наконец, Крыму отказано в праве иметь свое постоянное представительство в столице Украины...».³

Даже умеренные круги крымских политиков оценили новый вариант проекта Конституции как ярко выраженную дискриминацию Крыма. Что же касается радикально-республиканских сил, то их представители заявили о том, что новая Конституция Украины по существу окончательно превращает Крым в украинскую колонию. 7 марта 1996 года Президиум ВС Крыма принял специальное заявление, в котором расценил новый проект как попытку ликвидации республики как автономного образования.⁴ Через три дня, 10 марта, было обнародовано Постановление ВС Крыма по этому же поводу, в котором попытка узаконить новый статус Крыма называлась «попранием принципов демократии и международно-правовых норм», а также высказывалось намерение в случае принятия такого варианта общегосударственной Конституции самостоятельно утвердить крымский Основной Закон на местном референдуме. При определенном участии международных организаций (в норвежском городе Нордвик в марте ОБСЕ был организован «круглый стол» по обсуждению крымской проблемы), полномочной делегации ВС Крыма в Киеве удалось восстановить некоторые положения первоначальной редакции проекта, однако это касалась главным образом наименований. По существу же в основу украинской Конституции (в части, касающейся Крыма) лег именно последний вариант проекта, ограничивающий рамки автономии еще более жестко, чем это было сделано Законом Украины от 17 марта 1995 года. ВС Крыма, крымская депутация в ВР Украины оказались бессильными выдвинуть и отстаивать собственный вариант «крымского раздела» Основного Закона Украины.

В принятой 28 июня 1996 года Конституции Украины Крыму посвящен Х раздел. Ст. 134 определяет, что «Автономная республика Крым является неотъемлемой составной частью Украины и в пределах полномочий, определенных Конституцией Украины, решает вопросы, отнесенные к ее ведению». За АРК закрепляется право иметь свою Конституцию, которая подлежит обязательному утверждению ВР Украины. Структуру власти в АРК образует «Верховная Рада» Крыма (как официально именуется тот орган, который раньше назывался Верховным Советом Крыма) и Совет Министров. ВР Крыма является представительным органом автономии и может издавать нормативно-правовые акты, которые не могут противоречить Конституции и законам Украины, актам Президента и Кабинета Министров и которые принимаются «во их исполнение» (Ст. 135)

К ведению АРК новой Конституцией Украины отнесено лишь: назначение выборов депутатов ВР АРК; организация и проведение местных референдумов; управление имуществом, принадлежащим АРК; разработка, утверждение и исполнение бюджета АРК на основе единой бюджетной и налоговой политики Украины; разработка и реализация социальных и иных программ; признание статуса местностей как курортов; участие в обеспечении прав и свобод граждан, обеспечение общественного правопорядка; обеспечение функционирования и развития государственного и национальных языков и культур в АРК; охрана памятников истории и культуры; участие в государственных программах возвращения депортированных. Крыму разрешено также осуществлять «нормативное регулирование» по вопросам сельского хозяйства и лесов; мелиорации и карьеров; общественных работ, ремесел и промыслов; градостроительства и жилищного хозяйства, туризма, музеев, библиотек, театров и т. д.; транспорта; охоты, рыболовства; санаторно-курортных учреждений.⁵

Третьим важным моментом, характеризующим сложности украино-крымских взаимоотношений в политико-административной сфере, являлся процесс согласования региональной Конституции Крыма. ВС Автономии начал работу над новой Конституцией Республики почти сразу же после отмены Киевом действия крымской Конституции 6 мая 1992 года. Под давлением Киева крымские парламентарии пошли на весьма серьезные уступки. В результате длительной работы по согласованию проекта с ВР Украины, осенью 1995 года появилась редакция Основного Закона АРК, признающая Крым не «государством в составе Украины» как это было ранее, а лишь «автономной частью Украины», вводившая обязательное использование украинской символики наряду с крымской и т. д.⁶ Признавалось, что республика «самостоятельно решает вопросы, отнесенные к ее ведению Конституцией Украины» и крымской Конституцией. В проекте, однако, оставалось и значительное количество терминов и норм прежней Конституции, таких как «народ Крыма», «гражданство Крыма», слово «государственные» в названиях республиканских административных органов, сохранялась статья, объявлявшая русский язык официальным на территории республики⁷ и т. д., из-за чего утверждение данного проекта в Киеве оставалось более чем проблематичным. Между тем, набирал обороты процесс принятия Украины в Совет Европы. Одним из условий вступления Украины в эту международную организацию было урегулирование крымской проблемы на основе взаимоприемлемого варианта крымской Конституции. В январе 1996 Верховная Рада утвердила согласованный вариант крымской Конституции с существенными исключениями. Они касались понятия «народ Крыма», названий «государственные» в обозначении органов власти Крыма, а также 20—25 статей, в которых Крым, по мнению Киева, требовал для себя слишком многого, в том числе статью, объявляющую русский язык официальным на территории полуострова. Такое «утверждение» крымской Конституции позволило Украине стать членом Совета Европы, однако после этого вся работа по дальнейшему согласованию Конституции автономии была прекращена, более того, Конституция Украины была принята совершенно без учета уже согласованного проекта крымского Основного Закона. Де-факто эта крымская конституция так и не вступила в действие. Такому исходу в немалой степени способствовал глубокий внутренний раскол в крымском региональном парламенте, по существу блокировавший всю работу по продвижению крымской Конституции.

Сложности, порожденные мероприятиями центральной власти в Крыму, стали предметом пристального внимания международных наблюдателей, которые оценили складывающуюся ситуацию, как внушающую определенные опасения. «Силы политической оппозиции в Крыму, — говорилось в одном из рапортов миссии ОБСЕ, — с некоторого времени заявляют о том, что отношения между Киевом и Симферополем все больше и больше определяются монополизацией государственных полномочий и централизацией принятия государственных решений в Киеве. Эти силы утверждают, что Киев сократил фактическую административную и экономическую компетенцию Автономной Республики Крым до статуса ниже украинской провинции (области)... Картину осложняют не только установленные Киевом ограничения административных полномочий Крыма, но также все более и более непосредственное управление полуостровом, осуществляемое украинским центральным правительством. Прямое управление Киева распространяется и на самые низкие уровни экономики и общественного управления. Такое развитие событий очень часто негативно интерпретируется в Крыму как нечто вроде политического и административного захвата украинцами.... Явно систематический захват Киевом важных крымских административных и экономических сфер и ощутимое постепенное ограничение автономного статуса Крыма сопровождается рядом законодательных актов Украины, которые также интерпретируются частью этнического русского населения и его лидерами как дискриминирующее».⁸

Киев не ограничился чисто политическими методами воздействия на Крым, дважды прибегнув к демонстрации военной силы, которая могла бы быть использована для подавления «сепаратистов». Так «антисепаратистскую» направленность носили совместные учения сил НАТО и ВМС Украины у берегов Крыма Си Бриз-97, вызвавшие массовые протесты населения, а также совместные учения американского военного контингента и крымской бригады Национальной гвардии Украины в том же 1997 году.⁹

Экономические ограничения

Авторы доклада специально выделяют экономический аспект взаимоотношений Украины и Крыма, он действительно крайне важен для понимания сути проблемы. «Экономический упадок в Крыму, — считают авторы документа миссии ОБСЕ, — приобрел более бедственные размеры, чем на материковой части Украины, и определенные административно-экономические проблемы были усилены или, по крайней мере, не ослаблены украинскими властями». В 1993 году между правительством Крыма и Кабинетом министров Украины был заключен договор о бюджетных взаимоотношениях. Согласно этому документу в Крыму оставалось 100% налогов, сборов и платежей, из которых в общегосударственный бюджет перечислялось 4,3% доходов в соответствии с долей населения и территории Крыма по отношению к Украине. Эта система, получившая название «одноканальных бюджетных взаимоотношений между Украиной и Крымом», оказалась достаточно эффективной и позволяла наполнять местный бюджет, а также сдерживать обвальное падение производства в 1994 и 1995 годах. Однако, 27 марта 1996 года, после ухода А. Франчука с поста премьер-министра крымского правительства, Киев в одностороннем порядке заменил эту систему другой, общегосударственной, в соответствие с которой большая часть налогов должна была уходить в центральный бюджет и затем возвращаться в регион в виде дотаций центра (в государственном бюджете Украины 1996 и 1997 годов положение Крыма ничем не отличалось от положения любой из украинских областей). Это чрезвычайно неблагоприятно отразилось на экономической ситуации в Крыму, спровоцировав большие темпы падения производства, которые в 1996—97 годах были более высокими, чем в целом по Украине. «Экономика АРК пребывает в глубоком кризисе, — констатировал в начале 1998 года министр экономики республики В. Суслов, — при этом положение по сравнению с 1996 годом не улучшилось, а ухудшилось. Если снижение темпов промышленности в 1996 году составляло 14,1%, то в 1997 году уже 24%, в то время как по Украине эти показатели соответственно составляли 5,1% и 1,8%».¹⁰

Киев прекратил также все налоговые эксперименты, проводимые правительством Крыма в 1994—96 годах и позволявшие целому ряду предприятий сводить концы с концами. Вместе с тем, рядом законодательных актов украинских властей от уплаты налогов были освобождены многие санатории и дома отдыха, принадлежащие властным структурам Украины, что привело к потерям крымского республиканского бюджета. Крымское руководство делало робкие попытки вернуть ситуацию к состоянию 1993—96 годов. 15 марта 1996 года появился даже специальный указ президента Украины «О мерах по стабилизации и содействию социально-экономическому развитию АРК», в котором Кабинету Министров Украины давалось поручение внести в госбюджет изменения и дополнения, позволившие бы зачислять 100% налога на добавленную стоимость, акцизного сбора, налога на прибыль и т. д. в бюджет Крыма, однако, эти рекомендации остались лишь на бумаге. Бюджетное положение Крыма согласно украинскому законодательству о бюджете 1996 и 1997 годов ничем не отличалось от положения любой из украинских областей.

Чрезвычайно болезненными в отношениях центра и автономии оставались вопросы управления собственностью. Один из характерных конфликтов был связан с односторонним переподчинением украинским ведомствам в феврале 1996 года двух крупных санаториев «Южный» и «Аю-Даг».¹¹

Составной частью «крымской политики» Киева стала наряду с ликвидацией бюджетной самостоятельности Крыма в целом, практика предоставления или декларирования предоставления разнообразных налоговых льгот предприятиям центрального подчинения, а также различным регионам республики, минуя Симферополь. Так на Севере Крыма была создана «экспериментальная экономическая зона «Сиваш», в 1997 году появились Указы Президента Украины о Большой Ялте и Евпатории, первый из которых «столкнул» республиканские и местные экономические интересы.

Одновременно в СМИ Украины и официальных изданиях Крыма широко освещались разнообразные мероприятия центра, «призванные оказать экономическую помощь полуострову», а также экономические программы, носившие большей частью сугубо декларативный характер.

Давление в сфере культуры

Таковое, несмотря на утверждение официальных средств массовой информации, также имело место и вызывало наибольшее отчуждение крымчан от политики центральной власти. Комиссии ВР Украины, занимающиеся согласованием текста крымской Конституции, упорно отказываются признать статью о государственном трехязычии в Крыму и официальный статус русского языка. В 1997 году ВС Крыма принял нормативный акт, установивший за русским языком официальный статус. Это решение было опротестовано прокурором Крыма (прокуратура АРК находится под контролем Киева). Президент Л. Кучма потребовал от крымского парламента отменить свое решение. Периодически достоянием прессы становятся различные документы центральных властей, предписывающие организовать перевод делопроизводства в различных ведомствах Крыма, а также учебных заведений на украинский язык. Большую озабоченность интеллигенции Крыма вызывает планомерное сокращение преподавания русского языка в школах и вузах, как и сокращение преподавателей этих дисциплин.¹² В 1996—97 гг. жители Крыма (как и в целом Украины) были лишены возможности смотреть в полном объеме программы российского ТВ, еще раньше то же произошло с российским радиовещанием.

Внутриполитическая ситуация

Все ограничительные мероприятия украинских властей относительно Крыма оказались возможными благодаря глубокому внутриполитическому кризису, который поразил крымские органы власти в 1994 году и не был преодолен даже перед угрозой полной утраты ими властных полномочий.

Этот кризис выразился в противоборстве различных групп во властных структурах Крыма за экономическое и политическое доминирование в регионе, а также постепенным разрушением общественной базы крымской региональной власти вследствие этого противоборства. Раскол крымского парламента, по-существу, окончательно парализовал его деятельность, сделав его органом полностью «безопасным» для центральных властей, чем и может быть объяснен тот факт, что Киев не пошел на роспуск ВС Крыма, хотя его состав и деятельность формально противоречили новой Конституции Украины.

К середине 1995 года депутатский корпус Верховного Совета Крыма был расколот на две противоборствующие группировки. Ядро одной из них составила фракция «Созидание» (ранее называлась «Реформы» и «Республика Крым») — главный инициатор борьбы против правительства Е. Сабурова, возглавляемая лидером Партии Экономического Возрождения В. Шевьевым и А. Даниляном, в другую объединились остатки пророссийских и республиканских фракций ВС.

Эти группировки имели условно различную политическую ориентацию. Фракция «Созидание» выступала за тесное сотрудничество с Киевом, за что оппозиция обвиняла ее в «проукраинской политике», ведущей к утрате республикой самостоятельности. Сама оппозиция оперировала пророссийски-республиканскими лозунгами, однако не выдвигала каких-либо коструктивных политических программ. Обе группировки ориентировались на различные финансово-промышленные группы Крыма, сформировавшиеся к 1995 году. Фракция «Созидание» опиралась прежде всего на предпринимательские круги и госструктуры, где было сильно влияние ПЭВК, оппозиция пользовалась поддержкой влиятельной коммерческой корпорации «Империя», возглавляемой экономическим магнатом Л. Миримским, некоторых других предпринимательских структур. Интересы первой группировки выражали газеты Республика Крым, отчасти Крымская Правда, второй — газета Крымское Время. Оба объединения имели свое лобби в украинском Парламенте и в администрации Президента Украины. Противостояние двух группировок в ВС Крыма бывало иногда столь острым, что это парализовало работу Высшего органа власти республики.

В 1995—96 годах фракция «Созидание» развернула борьбу за смещение правительства А. Франчука, которое обвинялось в недостаточно умелом руководстве регионом. А. Франчук был отправлен в отставку с поста премьер-министра, а на его место избран А. Демиденко, занимавший до этого пост вице-премьера крымского правительства. Кабинет А. Демиденко, однако, оказался склонным в большей степени проводить политику в интересах официального Киева, нежели лидеров фракции «Созидание», чем во многом и объясняется то, что через некоторое время представители этой фракции развернули критику и этого кабинета (с деятельностью правительства А. Демиденко связаны наибольшие потери Крыма в части республиканских полномочий).

В свою очередь парламентская оппозиция обрушилась на руководство большинства ВС с обвинениями в крупных финансовых злоупотреблениях, связях с криминальными структурами и коррупции. В сентябре 1996 года оппозиция объединилась в т. н. «Антикриминальную коалицию»(32 депутата), которой удалось 9 октября 1996 года отправить в отставку спикера крымского парламента Е. Супрунюка. Отставке способствовал скандал, связанный с таинственным исчезновением спикера 24 августа 1996 года (по словам Е. Супрунюка, он был похищен и увезен неизвестными на север Крыма. Оппозиция обвинила спикера в инсценировании своего похищения в политических целях).¹³ Избранный на место Е. Супрунюка «антикриминал» В. Киселев, сумел продержаться на своем посту лишь несколько месяцев, после чего был заменен одним из лидеров оправившегося от поражения «Созидания» А. Гриценко.

Отсутствие каких-либо позитивных сдвигов в экономике Крыма, окончательная утрата экономической самостоятельности в период правительства А. Демиденко, создали условия для новых изменений в крымском правительстве. К 1997 году вокруг экс-премьера А. Франчука, к этому времени депутата ВР Украины от г. Керчи, сформировался самостоятельный центр политического влияния, который начал работу по возвращению А. Франчука на крымский «политический Олимп». В начале 1997 года между крупнейшими группировками ВС Крыма было достигнуто неформальное соглашение по объединению действий, с целью возвращения А. Франчука на пост руководителя Крымского правительства. Попытка А. Демиденко заручиться поддержкой официального Киева и опереться на созданное в Крыму общественно-политическое движение («Крым — Наш дом») не увенчалась успехом. А. Демиденко был отправлен в отставку. Президент Украины Л. Кучма утвердил избрание А. Франчука Председателем Совета Министров Крыма, и вскоре последний сформировал правительство, в которое вошли как представители ПЭВК, так и люди, входившие в «Антикриминальную коалицию». С приходом А. Франчука — влиятельной фигуры в политических кругах Украины и Крыма, ожидалось наступление известной стабилизации внутрикрымской политической ситуации. Однако накануне выборов в ВР Украины в 1998 году в Крыму с новой силой вспыхнули политические баталии, которые сопровождались даже криминальными эксцессами, которые стали едва ли не нормой крымской политической жизни середины 90-х годов.

Криминал и политика

Тесная связь криминальных структур и политиков — также существенная черта эпохи введения Крыма в правовое поле Украины. К середине 90-х годов на полуострове действовали несколько влиятельных мафиозных группировок (наиболее крупные: «башмаки» — называлась по имени руководителя В. Башмакова, и «Сэйлем» — от наименования ресторана в Симферополе), которые занимались рэкетом, торговлей оружием и т. д. Их расцвету способствовала длительная неразбериха с подчиненностью правоохранительных структур Крыма. Переподчинение в 1994 году крымской милиции Киеву также существенно не повлияло на ситуацию, напротив, именно с 1995 года влияние криминальных группировок на общество стало ощущаться особенно сильно. В середине 90-х в Крыму возникли целые альянсы, объединявшие криминал и теневую или полутеневую экономику. Связанные с криминальными группировками предпринимательские круги контролировали целые сектора местного хозяйства: торговлю горюче-смазочными материалами, санаторно-курортный комплекс, розничную торговлю и т. д. Криминальные группировки начали оказывать целенаправленное воздействие на местных политиков и представителей власти.

Так общеизвестными были связи между руководством ПЭВ и криминальной группировкой «Сэйлем». С помощью боевиков этой гангстерской «бригады» ПЭВКовские деятели организовывали давление на своих политических противников (так, например, в 1995 году спикер крымского парламента Е. Супрунюк организовал избиение экс-спикера С. Цекова, а затем по его заказу был убит шантажировавший его участник нападения). Через связанные с криминалом банки, близкие к ПЭВ предпринимательские структуры осуществляли крупные хищения и т. д. В свою очередь политики пэвковской ориентации обвиняли своих оппонентов из «антикриминальной коалиции» в том, что они опираются на другую криминальную группировку — «Башмаков». Время 1995—98 годов получило название эпохи «криминального беспредела».¹⁴ Это было время почти открытой коррупции и уголовного террора. На политиков и бизнесменов организовывались покушения, кровавые конфликты возникали и между представителями преступных групп. На выборах в местные органы власти в 1995 году в районные и городские советы Крыма прошли 44 человека, в разной степени связанные с криминальными структурами. Криминализация политической жизни глубоко дискредитировала органы республиканской власти, лишая их какой-либо поддержки со стороны населения.

Лишь в 1998 году накануне выборов в ВР Украины руководство МВД страны предприняло меры по обезвреживанию крымского криминалитета. Толчок им дали события в Ялте. В начале 1998 года президент Л. Кучма подписал указ о назначении нового руководителя исполнительной власти Ялты вместо занимавшего этот пост представителя Партии экономического возрождения, это было связано с крупными злоупотреблениями городских властей. Этот указ, по сути отстранявший предпринимательскую группировку ПЭВ от контроля над Южным берегом Крыма, вызвал острый политический кризис как в Ялте, так и в Крыму в целом, в чем-то напоминающий кризис весны 1995 года. Как и последний, он имел своим следствием прямое вмешательство украинских правоохранительных и фискальных органов в крымскую ситуацию. Мероприятия, проведенные крымским управлением МВД Украины (под руководством нового его начальника генерала Г. Москаля), привели к разгрому крымских организованных криминальных группировок, и ослаблению связанных с ними предпринимательских структур, и подрыву влияния ПЭВ, что не замедлило сказаться на результатах выборов в ВР Украины и Крыма.

Выборы-98

Глубокий кризис экономики Украины, приведший к обнищанию целых слоев ее населения, вызвал оживление настроений социального (преимущественно пассивного) протеста и усиление влияния коммунистов. Компартия Крыма (первый секретарь рескома Л. Грач) как часть украинской Коммунистической партии пользовалась поддержкой значительного числа избирателей. Сами коммунисты называют цифру 30 тыс. членов партии на полуострове. Поддержке компартии способствовали не только ностальгические чувства значительной части населения, но и выраженная прореспубликанская позиция крымских коммунистов, лидер которых Л. Грач неизменно выступал за экономическую самостоятельность Крыма и расширение его автономии. На выборах в ВР Украины и Крыма, прошедших весной 1998 года коммунистам, как и в целом по Украине, в Крыму сопутствовал успех. Согласно Закону Украины о ВР Крыма в представительный орган автономии должны были быть избраны 100 депутатов для работы не на постоянной основе (постоянно функционирует лишь президиум ВР Крыма). Выборы осуществлялись на пропорциональной основе по территориальным округам, их система была аналогичной применяемой в областях Украины. Главным соперником коммунистов считалась партия «Союз», получившая в 1997 году статус всеукраинской партии (лидер С. Савченко). В выборах марта 1998 года приняли участие представители 23 политических партий и общественных организаций. Прошли в региональный парламент депутации лишь 6 из них. Из 93 выбранных депутатов (по семи округам состоялись перевыборы) 33 (35,5%) представляли Компартию; 4 (4,3%) — Партию «Союз», столько же представителей прошло от НДП и Аграрной партии; 2 депутата были выдвинуты разгромленной ПЭВ, 1 представлял СПУ. Большинство депутатов нового крымского парламента были все же беспартийные — 45 (48,4%) человек. Они представляли преимущественно районные и городские администрации, руководство крупных предприятий и т. д.

Выборы в парламент Украины по Крыму также в целом были более успешными для коммунистов, чем для представителей других партий. Они проходили по смешанной системе: нужно было проголосовать за один из партийных списков, а затем выбрать кандидата от одномандатного округа. За коммунистов проголосовало 39,12% крымских избирателей, рейтинг второй партии — «Союз» оценивался в 10,62%. По территориальным округам ситуация была иной: лишь трое из десяти депутатов от Крыма представляли эту партию.¹⁵ В Севастополе за коммунистов свои голоса отдали 42,08% избирателей. Это соответствует ситуации по Украине в целом: в результате выборов в ВР Украины коммунисты получили 84 мандата, Рух — 32, Социалисты и Селянская партия — 29, Зеленые — 19, представители НДП — 17, «Громады» — 16, Прогрессивной соцпартии — 14, СДПУ(объединенной) — 14.

Спикером нового парламента был избран лидер крымских коммунистов Л. Грач, председателем Совета министров стал С. Куницын — мэр г. Красноперекопск, член НДП.

Новая Конституция Крыма

Сформировавшееся в результате выборов руководство регионального парламента приступило к разработке основного нормативно-правового акта Автономии. Хотя 4 апреля 1996 года ВР Украины своим законом утвердила Конституцию Крыма, принятую 6 мая 1992 года (за исключением ряда статей), она оставалась фактически не действующим документом. К тому же, многие ее положения, например, те, которыми устанавливалась большая степень независимости правительства Крыма от его Верховного Совета, не удовлетворяло большинство нового состава крымского представительного органа. В достаточно короткий срок был разработан новый текст Конституции Крыма и 21 ноября 1998 года Конституция была принята ВР Крыма. 23 декабря 1998 года она была утверждена ВР Украины и вскоре подписана Президентом Л. Кучмой. Столь быстрое утверждение главного нормативно-правового акта Крыма оказалось возможным как благодаря тому, что большинство ВР Украины, так же, как и ВР Крыма, составляли левые и, прежде всего коммунисты, так и тому, что Киеву был предложен документ, не выпадающий из рамок украинского государственного законодательства. Ст. 1 новой Конституции определила статус Автономной Республики Крым: «АРК является неотъемлемой составной частью Украины и в пределах полномочий, определенных Конституцией Украины, решает вопросы, отнесенные к ее ведению».¹⁶ Автономия имеет представительный орган — Верховную Раду, и исполнительный орган — Совет министров, а также свою столицу и символику. Документ в целом устанавливает верховенство украинских законов на территории автономии. В ст. 2 говорится, что в случае противоречия положений нормативно-правовых актов ВР АРК и актов Совета министров АРК Конституции Украины, законам Украины действуют положения Конституции Украины, законов Украины,¹⁷ что несколько не соответствует мировой практике автономий, в законодательстве о которых обычно выделяются сферы безусловного верховенства общенациональных законов, верховенства местного права и общего ведения. Согласно новой Конституции полномочия АРК сведены, по существу, к административному регулированию в ряде областей: сельского хозяйства и лесов, мелиорации и карьеров, общественных работ, ремесел и промыслов, благотворительной деятельности, градостроительства и жилищного хозяйства, курортно-рекреационной сферы, туризма, гостиничного дела, ярмарок, музеев, библиотек, театров, других учреждений культуры, историко-культурных заповедников, транспорта общего пользования, автодорог, охоты, рыболовства, санитарной и лечебной служб и некоторым другим вопросам.¹⁸ Что касается бюджета Автономной республики, то, согласно Конституции он формируется путем зачисления «налогов и сборов, собираемых на территории АРК, за исключением местных, с дальнейшей передачей в Государственный бюджет Украины средств для общегосударственных расходов».¹⁹ Размер этих отчислений не установлен, хотя провозглашено, что «финансовая самостоятельность АРК гарантируется закреплением законами Украины за доходной частью бюджета АРК на стабильной основе общегосударственных налогов и сборов...»²⁰ Все вопросы межбюджетных отношений Украины и Крыма отнесены к сфере украинского законодательства.²¹ Ряд формулировок Конституции дает основу для совершенно противоположных толкований, особенно это относится к наиболее спорным моментам во взаимоотношениях Крыма и Украины. Согласно ст. 7 «Территория АРК определяется границами, существовавшими на 20 января 1991 года — день проведения референдума и на день вступления в силу Закона Украины о восстановлении автономной республики». Определено также, что «При Верховной Раде АРК может быть создано и функционировать Представительство г. Севастополя»,²² но остается непонятным, является или нет Севастополь частью Крыма. Если учитывать общий принцип верховенства украинского законодательства, то на этот вопрос следует ответить однозначно отрицательно. Авторы Конституции обошли острый вопрос об официальном языке на территории автономии. Провозглашено, что «наряду с государственным (украинским — А.М.) обеспечивается функционирование и развитие, использование и защита русского, крымскотатарского, а также языков других национальностей. 2. В Автономной республике Крым русский язык как язык большинства населения и приемлемый для межнационального общения используется во всех сферах общественной жизни».²³ Установлено также, что документы, удостоверяющие личность граждан, в АРК выполняются на украинском и русском языках, а по ходатайству — и на крымскотатарском языке. Наряду с украинским русский язык допущен в качестве языка судопроизводства, нотариального производства, производства по делам об административных правонарушениях, юридической помощи, как язык работы почты, телеграфа, предприятий, учреждений и т. д.²⁴

Фактически «языковые» статьи Конституции являются детализацией норм ныне действующего Закона Украины о языках, а не отражением крымской региональной специфики, где свыше 90% населения не используют никакой другой язык, кроме русского.

Большая часть новой Конституции посвящена системе внутреннего управления в автономии. Документ детально разграничивает сферы ведения Верховной Рады и Совета министров Крыма, устанавливая верховенство представительной ветви власти, регулирует взаимоотношения республиканских властей и местных администраций и т. д.

Новая Конституция встретила отнюдь не однозначную реакцию в обществе. Парламентское большинство поддержало ее, однако реакция крымских политических организаций и населения была не столь единодушной. Пророссийские организации (Русская община Крыма, РПК/РДК и др.) подвергли документ резкой критике. В заявлении Думы Русской общины Крыма говорилось: «фактически, новая крымская Конституция будет предоставлять Крыму и его гражданам прав даже меньше, чем украинская... Крымские депутаты пошли на добровольное ограничение уже имеющихся и признанных Украиной полномочий Крыма в таких областях, как права и свободы человека, социальные вопросы»²⁵ и т. д. Особенно резкие протесты вызывало положение Конституции о статусе русского языка. В том же обращении указывалось, что Конституция «не защищает права русской этнической и русской языковой общин... она предусматривает планомерное усиление украинизации...».²⁶ Не менее резкой критике подвергла Конституцию и партия «Союз». «Союзовцы» считали, что новое руководство Крыма пошло на неоправданные уступки Киеву взамен на карт-бланш, данный Л. Грачу на установление режима своей личной власти в регионе.²⁷ Любопытно, что даже некоторая часть коммунистов явно неодобрительно отнеслась к Новой крымской Конституции. Как и представители других партий, они считали этот документ результатом сговора правящих кругов Крыма и украинских властей.²⁸ Оппоненты даже инициировали принятие Государственной Думой России специального Заявления «В связи с закреплением в Конституции Автономной Республики Крым украинского языка как единственного государственного языка на территории АРК».²⁹ С другой стороны в качестве противников новой Конституции выступили Националистические и национал-либеральные организации Украины и проукраинские группы в Крыму, а также национал-радикальное крыло крымскотатарского движения, группирующееся вокруг Меджлиса крымских татар. Фракция Народного Руха Украины попыталась торпедировать (неудачно) утверждение Конституции Крыма на сессии ВР Украины. Меджлис крымских татар был недоволен тем, что документ полностью игнорировал подходы этой организации к проблеме организации крымского общества и сам факт ее существования.

Что касается сторонников нового Основного нормативно-правового акта автономии и, прежде всего, Л. Грача, то, по его мнению, новая Конституция Крыма явилась не только реалистическим документом, отвечающим современному состоянию крымско-украинских взаимоотношений, но и документом, расширяющим полномочия автономии по сравнению с ее нынешним положением. «Отличительной особенностью принятой Конституции АРК, — подчеркивал Л. Грач, — является высокая степень экономической самостоятельности... республики В ней закреплено наше право на землю и природные ресурсы, определен порядок управления имуществом... находящимся на территории автономии, установлены особые принципы формирования бюджета республики по так называемой одноканальной системе».³⁰ По мнению Грача: «Конституция АРК закрепила такой объем полномочий, который при восстановлении ранее существовавших связей в рамках СНГ был бы достаточным для обеспечения поэтапного социально-экономического и культурного возрождения региона...».³¹

Если говорить о новой Конституции Крыма в целом, то она зафиксировала то состояние, в котором оказалась автономная республика после ее «введения в правовое поле Украины» в 1995 году и четырех лет глубокого политического кризиса. Конституция в полной мере отражает то противоречивое положение, которое занимает территориальная автономия в составе унитарного государства, положение, при котором у нее практически нет особых полномочий, а есть лишь особый статус. В то же время по тексту Конституции было бы не совсем верно судить о реальном содержании сегодняшних украино-крымских отношений, которые определяются не столько писаным законодательством, сколько сложившейся практикой контактов первых лиц украинского государства и крымской автономии, а также ограниченной способностью украинской центральной власти к более или менее полному контролю за ситуацией, прежде всего экономической, на полуострове. Сфера реальных полномочий Крыма сегодня не совпадает со сферой юридически признанных полномочий. Можно даже сказать, что связь этих двух сфер в известном смысле обратно пропорциональна. Так же, как наличие Конституции Крыма, принятой в 1996 году, вовсе не подразумевало реальных прав и полномочий республики, но наоборот было причиной политики жестких административных ограничений и контроля со стороны Киева, уступки, сделанные нынешними властями в сфере юридических прав и полномочий автономии повлекли за собой известное расширение их реальных возможностей. Реальные права администрации Л. Грача, уровень ее автономности от Киева неизмеримо выше статуса предшествующих правительств с 1995 года. В известном смысле это связано с теми уступками, которые были сделаны в ходе разработки Конституции, а также с поддержкой, которую Л. Грач как коммунист имеет в Верховной Раде Украины.

Если говорить о внутриполитической ситуации на полуострове, то она характеризуется усилением административно-государственных институтов, активно взаимодействующих и интегрирующихся с политиками левой ориентации. Перед государственными органами Крыма стоят сегодня серьезные социальные и экономические проблемы, связанные со стабилизацией экономики полуострова, необходимостью обеспечения социальных выплат и т. д.

Что касается населения Крыма, то оно переживает период разочарования в политической деятельности. Для большинства крымчан их сегодняшняя жизнь наполнена тяжелыми лишениями. Экономический кризис, переживаемый Украиной, оборачивается для жителей полуострова невыплатами заработной платы, высоким налогообложением и т. п. явлениями, порождая большую социально-психологическую напряженность, чувство апатии и безысходности. Несомненно, после 1995 года Крым переживает период всесторонней депрессии. И возможно, лишь сейчас появились признаки стабилизации ситуации.

И все же, несмотря на утраты последних лет, значение того, что происходило в Крыму на протяжении последних постперестроечных лет, трудно переоценить. Крым дает нам один из немногих примеров самоорганизации территории перед лицом грандиозного крушения имперской государственной системы. Крымский автономизм — вовсе не рядовое явление на развалинах СССР, у него много сторонников и много противников, поэтому имеет смысл хотя бы вкратце охарактеризовать его. Несмотря на то, что Крым признан украинскими властями автономной территорией, что нашло отражение в Конституции Украины и в целом ряде законов, значительное количество украинских аналитиков оспаривает легитимность крымской автономии на том основании, что остается неясным, кто представляет собой субъект особых прав и источник власти на этой территории с особым статусом. Им не может быть, утверждают они, просто «население» Крыма, так как оно как часть украинского народа не обладает правом на самоопределение (Автономная республика Крым была создана именно актом народного волеизъявления в 1991 году). Им не может быть и русское большинство Крыма, поскольку Конституция Украины не предусматривает такую форму самоуправления для национальных меньшинств. Украинские аналитики готовы признать такое право лишь за крымскими татарами, как этносом, не имеющим другой территории, кроме Крыма, однако, очевидно, что крымская автономия в этом смысле не является «крымскотатарской».

Крымский автономизм действительно — явление не вполне типичное для национальных движений в бывшем СССР. Как мы уже говорили, в нем с самого начала был весьма силен момент защиты русского языка и культуры в условиях обретения Украиной своей независимости, однако он ни в коем случае не был исключительно формой самоопределения этнических русских Крыма под влиянием «украинизации». За время, прошедшее с 1783 года, здесь сложилось весьма своеобразное сообщество, большей частью состоящее из потомков русских и украинских переселенцев, довольно четко осознающее свою особость по отношению к своим соотечественникам на материке. Эти черты особости проявились впервые еще во время Гражданской войны 1917—20 годов, когда Крым явился последним оплотом белого движения в Европейской России, противостоя «красному Северу». Они еще более резко выделились после передачи Крыма из состава России в состав Украины в 1954 году. Распад СССР поставил это сообщество перед необходимостью поиска оптимальных стратегий в условиях стремительного крушения привычных институтов власти, нарастания экономических, экологических, национальных проблем. Ответом на вызов времени стало воссоздание автономии в 1991 году. Она мыслилась своими создателями не как национальное, а как региональное, территориальное образование, в котором должны быть представлены интересы всех проживающих в Крыму этнических групп, но субъектом которого, источником легитимной власти являлось бы все сообщество в целом без различия его этнических составляющих. Автономия мыслилась прежде всего как механизм реализации прав и интересов всего сообщества в целом. В ее основу был положен принцип общности интересов всего населения Крыма, которому, безусловно, угрожали процессы, происходившие тогда в стране. Нельзя сказать, чтобы такой подход был типичен для политических движений на территории распадающегося Союза, однако он оказался весьма созвучен современным европейским политическим стандартам. Так крупные международные документы по правам человека признают наряду с правами меньшинств также и права региональных сообществ (региональных культур). Международная практика знает немало примеров регионов со специальным статусом, автономий, в которых субъектом самоуправления является не какая-то отдельная этническая группа, а все сообщество региона. Как показали прошедшие годы, такой подход имел созидательный смысл.

Воссоздание автономии помогло населению самобытного региона более или менее гармонично пережить переход к новой реальности, в известной степени снизить неблагоприятные последствия, которые неизбежны в подобных случаях. В частности, именно благодаря автономии в Крыму удалось избежать ситуации, развившейся в Приднестровье, Нагорном Карабахе и других местах. Автономия позволила создать условия сохранения культурно-языковой самобытности инкорпорированного помимо его воли в иную национально-государственную среду населения Крыма, развития его самосознания.

Организация власти и управления, созданная в автономной республике (и благодаря автономии) позволила решить многие проблемы, связанные с репатриацией крымских татар, снизить риск межнациональных конфликтов, обеспечить представительство этого народа в структурах власти. Хотя здесь существуют достаточно серьезные проблемы, которым мы посвящаем третий раздел этой работы, все же следует сказать, что именно автономия является оптимальным механизмом интеграции репатриантов в социальную среду полуострова. Несомненно, автономия Крыма является главным достижением крымского регионального сообщества последних лет и, как считает автор, залогом дальнейшего развития Крыма.

Примечания

1. Цит. По: Воробьева Л. Германо-украинские отношения, Украина: вектор перемен. Сборник РИСИ, М., 1997, с. 129.

2. Впоследствии полномочия Представителя были несколько ограничены.

3. Таврические Ведомости, 15 марта 1996.

4. Сегодня, 12 марта 1996.

5. См.: Конституция Украины...

6. Конституция АРК 1 ноября 1995, Крымские Известия, 28 декабря 1995, ст. 1.

7. Там же ст. 6; Конституция объявляла Севастополь «неотъемлемой частью» АРК (ст. 7), а также постановляла, что в бюджет республики зачисляются все виды собираемых на ее территории налогов.

8. Новая Конституция Украины и политический климат в Крыму. Доклад Крымского представительства миссии ОБСЕ в Украине. Неофициальный перевод. Репринт с. 4—5.

9. Независимая Газета; Коммерсант-Daily, весна 1997.

10. Крымское Время, 29 января 1998.

11. См.: Обращение ВС Крыма премьер-министру Украины Е. Марчуку, Крымские известия, 9 февраля 1996.

12. Казарин В. Русский язык изгоняется из Симферопольского университета, Крымская Правда, 2 июля 1996.

13. См. Супрунюк Е. Хроника дрейфующего полуострова и история моего похищения. Симферополь, 1997.

14. Более подробно об этом см.: Константин Чернецов. Бандитский Крым. Симферополь, 1998 и Бандитский Крым-2. Симферополь, 1998.

15. Вибори-98. Документи, статистичні дані, аналіз. Київ, 1998.

16. Конституция Автономной Республики Крым 21 октября 1998 года, Крымские Известия, 12 января 1999.

17. Там же ст. 2.

18. Там же ст. 18.

19. Там же ст. 18.

20. Там же.

21. Там же.

22. Там же ст. 7.

23. Там же ст. 10.

24. Там же стт. 11, 12, 13.

25. Заявление Думы Русской общины Крыма о Конституции АРК в редакции от 21 октября 1998 года, Русский Мир, № 1, 1999.

26. Там же.

27. См.: многочисленные публикации в газете Крымское Время в конце 1998 — начале 1999 гг.

28. Депутат-коммунист ВР Украины от Запорожья П. Баулин во время обсуждения крымской Конституции в Киеве заявил: «Этот трактат не является Конституцией автономии. Это всего лишь договор между пришедшей в этом году к власти в Крыму элитой и киевскими чиновниками... Эта Конституция не только полнейшая деградация автономии, но и ее насильственная ассимиляция...»(Русский Мир, № 1, 1999).

29. Заявление Государственной Думы России, Русский Мир, № 1, 1999. Следует сказать, что название Заявления не вполне верно отражает ситуацию: Конституция Крыма не устанавливала статус «государственного языка».

30. Крымские Известия, 18—19 июня 1999.

31. Там же.